آشنایی مقدماتی با نظام سیاسی ( فدرال ) آلمان

[secret63 9]

«??درالیسم» در لغت یعنی چه و چه ریشه‌ای دارد؟

 

«??درالیسم» یكی از م??اهیم علوم سیاسی است كه ریشه لاتینی آن Foeder, Foedus و از لحاظ لغوی به معنای اتحاد، ائتلا?? یا قرارداد می‌باشد.

 

«??درالیسم» از لحاظ سازماندهی و ساختار سیاسی چگونه سیستمی است؟

 

«??درالیسم» بطور ساده به اصلی از سازماندهی و همبستگی دولتی گ??ته می‌شود كه بر طبق آن نظام سیاسی از یك واحد سیاسی كل (دولت ??درال مركزی) و واحدهای سیاسی جزء (مثلاً ایالتها) تشكیل می‌گردد. هر چند هر دوی این سطحوح دولتی، یعنی هم سطح ??درال و هم سطح ایالتی، از نهادهای دولتی خود چون حكومت و دستگاه اداری دولتی، پارلمان و قوه قضائیه برخوردارند، اما در عین حال همه آنها با هم یك نظام سیاسی واحد را تشكیل می‌دهند. ??درالیسم را «اصل تنوع در اتحاد» خوانده‌اند و این به معنی است كه در این نظامها به جای اصل «یك ملت ـ یك دولت»، پلورالیسم و تنوع (ملی، قومی، ??رهنگی، دینی، ...) است كه مبنا و ملاك حاكمیت سیاسی قرار می‌گیرد.

اگر ایران امروز را در نظر بگیریم و ??درالیسم را به آن بسط دهیم، در آن یك دولت ??درال مركزی خواهیم داشت با كابینه ??درال، پارلمان ??درال، قوه قضائیه ??درال و همچنین مثلاً 6 ایالت با كابینه ایالتی، پارلمان ایالتی، قوه قضائیه ایالتی. در ضمن ایالتها بصورت مشترك یك ارگان خواهند داشت كه بر تنظیم و تصویب و اجرای قوانین در سطح ??درال، كنترل اعمال نموده و در صورت لزوم دولت ??درال را بلوكه می‌كند.

كشورهای ??درال دمكراتیك بسیاری در دنیا وجود دارند چون ایالات متحده آمریكا، برزیل، كانادا، استرالیا، آلمان، بلژیك، اسپانیا، سویس، اتریش، ژاپن و غیره.

 

کشورهای مختل??ی بعنوان کشورهای ??دراتیو شناخته می شوند، چند نوع ??درالیسم داریم و بدون آنکه بخواهیم وارد جزئیات تئوریک بشویم ت??ات آنها با هم در چیست و کدام کشورها را می توان به عنوان شاخص هر کدام نام برد؟

 

بطور خلاصه دو نوع ??درالیسم داریم: نوعی از آن ??درالیسم دوآل یا دوگانه خوانده می‌شود و نوع دوم آن ??درالیسم كئوپراتیو یا تعاونی.

در نوع اول هر دو سطح ??درال و ایالتی از استقلال ??راوانی برخوردار هستند و در كار همدیگر كمترین دخالت را دارند. اما در نوع دوم، استقلال هر دو سطح محدود است و هر دو در هم‌تنیده هستند و در حوزه یكدیگر ن??وذ دارند و به طرق مختل?? به هم وابسته‌اند. شكل ??درالیسم مثلاً در ایالات متحده آمریكا تا اندازه زیادی دوآل است و در آلمان كئوپراتیو.

 

به آلمان بر گردیم. چرا کشور آلمان این سیستم را برای خود برگزید وچه مشکلی را می خواستند با آن حل کنند؟

 

چون بعد از پایان جنگ حهانی دوم كشورهای مت??ق علاقه‌ای نداشتند كه دوباره در آلمان یك دولت متمركز قوی روی كار بیاید، سیاست ??درالیزه كردن آلمان را دنبال نمودند. البته آلمان سنتاً هم یك دولت ??درالیستی بوده است و در آن مناطق، تاریخاً نقش مهمی ای??ا كرده‌اند و قبل از تصاحب قدرت تام توسط نازیها، این كشور از ایالتهای مختل??ی تشكیل شده بود، اما دولت سنترالیستی( مرکزیتگرا) و تمامیتگرای هیتلر همه آنها را منحل نمود و در یك نظام دیكتاتوری و توتالیتر، ??اشیستی و شووینیستی ادغام نمود. به همین دلیل هم این خواسته مت??قین بعد از جنگ و رهایی اروپا از یوغ ??اشیسم، با موا??قت نخبگان سیاسی آلمان روبرو شد.

ت??اوتهای تاریخی و ??رهنگی كه میان ایالتها و مناطق آلمان وجود داشت، به این ترتیب در بنای دمكراسی نو در نظر گر??ته شدند و نادیده گر??ته نشدند. هم‌اكنون آلمان از 16 دولت ایالتی با اختیارات و صلاحیتهای ویژه خود و همچنین یك دولت ??درال مشترك تشكیل شده است.

 

نکات مثبت ومن??ی سیستم ??درال در آلمان کدامها هستند؟

 

از محاسن سیستم ??درالیستی در آلمان این است كه در آن تنوع ارج شمرده می‌شود، كه بیشترین میزان دمكراسی رعایت می‌شود، كه احزاب سیاسی متعددی در ایالتهای مختل?? می‌توانند ایدآلهای خود را به مرحله اجرا درآورند، كه از تمركز خطرناك قدرت سیاسی جلوگیری بعمل می‌آید، كه پایتخت كشور، تنها مركز ثقل و ??عل و ان??عال سیاسی و ??رهنگی و اقتصادی نیست، كه سیاستهای اقتصادی و ??رهنگی متنوعی در ایالتهای آلمان می‌توانند به آزمایش گذاشته شوند و در صورت مو??ق بودن آن در ایالتهای دیگر هم مورد تقلید قرار می گیرد و ...

از معایب ??درالیسم پیچیده بودن آن، كم‌بازده بودن آن، پرخرج بودن آن و پروسه مذاكرات طولانی و كسل‌كننده می‌باشند.

 

من?? شهروند ساکن آلمان چگونه می توانم در زندگی روزمره خود نقش و تأثیر سیستم ??درال را در زندگی روزمره خودم ببینم؟ مثلا در مراجعات اداری ت??اوت ایالتها یا نواحی اداری در هر ایالت یا شهرداری ها با هم در چیست؟ آیا همه از یک قانون پیروی می کنند؟

 

در نگاه نخست اصلاً به چشم نمی‌آید كه ما در یك كشور ??درال هستیم. اما با اندكی دقت متوجه می‌شویم كه ما مثلاً كمترین سروكار را با پایتخت این كشور (برلین) داریم، چنانچه آنجا زندگی نكنیم. این امر دال بر این است كه در یك كشور سنترالیستی زندگی نمی‌كنیم. یا اگر دقت كنیم، می‌بینیم كه برخی از موازین، قوانین ??درال هستند و برخی دیگر قوانین ایالتی.

قوانین مربوط به خارجیان، پناهندگی و تابعیت قوانین ??درال هستند. هر جا ما پیشوند Bund- را جلوی نام یك قانون یا یك اداره یا??تیم، متوجه خواهیم شد كه اداره یا قانون مربوطه ??درال می‌باشد و نه ایالتی.

اما ??رهنگ و آموزش و پرورش مربوط به ایالتها می‌باشد. به همین دلیل هم شاهد ت??اوتهایی در نظام آموزشی و دانشگاهی می‌بینیم.

برای نمونه در برخی از ایالتها دیپلم بعد از 12 سال گر??ته می‌شود، درحالیكه در مابقی پس از 13 سال.

 

تقسیم کار بین دولت ??درال و ایالتها جگونه است وشامل کدام امور می شود؟

 

امور پولی، د??اعی، سیاست خارجی و سیاستهای درازمدت اقتصادی بر عهده دولت ??درال است، اما امور ??رهنگی، دانشگاهی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، محیط زیست، دستگاه قضایی، پلیس غالباً برعهده ایالتها می‌باشد.

اگر چه چنین به نظر می‌رسد كه ایالتها اختیارات چندانی ندارند و مجری مصوبات مجلس ??درال هستند، اما باید توجه داشته باشیم كه با توجه به نوع ??درالیسم در آلمان، ایالتها نقش بسیار عمده‌ای در قانون ??درال دارند و بر كاركردها و سیاستهای دولت ??درال كنترل اعمال می‌كنند و ایالتها نقش مهم در سیاستهای اقتصادی و مالی و حتی سیاست خارجی دولت ??درال دارند.

 

کمون یا شهرداری ها این وسط چه نقشی داشته و تا کجا استقلال عمل داشته و وظای?? آنها شامل کدام زمینه‌ها میشود؟

 

در آلمان چند نوع مالیات داریم:

برخی از مالیاتها را دولت ??درال دریا??ت می‌كند، برخی دیگر را ایالتها، برخی را شهرها و دسته‌ای نیز بین آنها تقسیم می‌گردد. بنابراین بخشی از مالیاتها و عوارض را شهرداریها تعیین و اخذ می‌كنند. تقریباً تمام مسائلی كه جزء وظای?? شهرداری شناخته می‌شوند، در حوزه اختیارات شهرها می‌باشد.

مضا?? بر این، اجرای برخی از قوانین ??درال و ایالتی برعهده شهرهاست، مانند قانون ایالتی مربوط به مدارس یا قانون ??درال تأمین اجتماعی («سوسیال‌هیل??ه»)، به این معنی كه دولت ??درال یا ایالتی اداره خاص خود را برای اینكارها ندارند، بلكه منبع مالی لازم را در اختیار ایالتها می‌گذارند، تا آنها این وظای?? را اجرا كنند. هر شهر در حوزه اختیارات خود از قانون اساسی خود نیز برخوردار است. مثلاً در شهری شهردار مستقیم انتخاب می‌شود، در شهر دیگر از بزرگترین ائتلا?? و ??راكسیون حزبی شورای شهر.

 

 

آیا براستی ??درالیسم یک سیستم دمکراتیک است یا آنکه نوعی هرج ومرج و «یک بام و چند هوائی» را موجب میشود؟

 

??درالیسم یك سیستم دمكراتیك می‌باشد. به هر حال، چنانچه «دمكراسی» را یك مقوله نسبی بدانیم و برای آن درجات مختل??ی قائل باشیم، می‌توانیم بگوییم كه سیستم ??دراتیو از خیلی لحاظ از نظام سنترالیستی و متمركز، دمكراتیك‌تر است. «هرج و مرج» و «یك بام و دوهوایی» كه شما می‌??رمائید، ذاتی هر نظام دمكراتیك است، چنانچه خواسته نشود كه همه چیز بر طبق میل و اراده یك ن??ر رهبر عمل شود. البته به ??درالیسم ایراداتی از لحاظ مشروعیت دمكراتیك وارد می‌گردد و بر حق هم وارد می‌گردد، اما بدیل و آلترناتیو آن نه یك نظام متمركز و مركزگرا، بلكه ر??رم مستمر آن است.

علاوه بر این همانطور كه شاهد هستیم، خیلی از كشورهای جهان صر??اً به صر?? وجود نظامهای ??درال در آنها كمترین اصطكاك را در خود دارند، هر چند كه اكثریت آنها از تنوع ملی و قومی و ??رهنگی و زبانی و غیره برخوردارند. ات??اقاً ??درالیسم مكانیسمیست برای تنظیم دمكراتیك مناسبات بین حاكمیت مركزی و مناطق.

 

چنانچه در برخی از این كشورها سیستم ??درال غالب نمی‌بود، انشقاق و نزاع و جدایی در آنها خیلی بیشتر می‌شد و آنها خیلی پیش از این چند پارچه می‌شدند. باری، تنها به یمن وجود نظام ??درال است كه كوبكهای كانادا جدا نشده‌اند، تنها به دلیل وجود نظام ??درال است كه بین گروههای ملی و زبانی بلژیك شكا?? بیشتری ایجاد نشده و كشور از هم متلاشی نشده است.

این امر برای كشورهائی چون سویس، اسپانیا، هند و دیگر كشورهای ??درال نیز صدق می‌كند. بنابراین ??درالیسم تأمین‌كننده و ضامن دمكراسی و «یك بام و چند هوایی» است؛ «یك بام» از نظر من دولت مشترك?? ??درال است و «چند هوایی» هم همانا دولتهای ایالتی برآمده از اراده ملیتها و اقوام و مناطق داخل یك كشور.

 

 

تاثیر ونقش ??درالیسم در کاهش تشنج و مشکلات اجتماعی- سیاسی وتقویت عدالت اجتماعی و برابری همه شهروندان در مقابل قانون چگونه است؟

 

??درالیسم بیشترین پنانسیل و ظر??یت را برای حل مشكلات اجتماعی و سیاسی دارد، چرا كه در این نظام، در مركزی كه احتمالاً كمترین آگاهی ممكن را به نسبت مسائل ایالتها و شهرها دارد، تصمیم گر??ته نمی‌شود، بلكه تصمیمات در نزدیكی مسائل بوجود آمده گر??ته می‌شوند.

خارج از این مسئله، ما می‌بینیم كه سالانه دولت آلمان میلیارد در میلیارد خرج ایالتهای آلمان شرقی سابق می‌كند، ما شاهد این هستیم كه بین دولت ??درال و ایالتها و بین خود ایالتها اصل «برقراری توازن مالی» (Finanzausgleich) اجرا می‌گردد كه بر مبنای آن ایالتهای از لحاظ مالی و اقتصادی نیرومند به ایالتهای بی‌بضاعت یاری می‌رسانند. در این كشور كسی به خاطر اینكه متعلق به ??لان ایالت است، یا بهمان مذهب را دارد مورد تبعیض قرار نمی‌گیرد. همه در برابر قانون برابرند.

مردم نیز در این نظام می‌توانند از حق سیاسی خود در مقابل دولت به میزان بیشتری بهره گیرند، چرا كه تعداد انتخابات بیشتری به نسبت یك نظام سنترالیستی و متمركز برگزار می‌گردد (انتخابات ایالتی، ??درال، شهری، داخل احزاب سیاسی و ...).

در این نظام، احزاب منطقه‌ای قدرت بیشتری به نسبت نظامهای متمركز دارند، چون در نظامهای متمركز، تعیین كننده اكثریت رأی‌دهندگان در مقیاس سراسری است و در حالیكه در اینجا ملاك همچنین اكثریت آراء در مقیاس ایالتی است و مردم هم حق خود را هم می‌توانند در سطح ??درال به كرسی بنشانند، هم در ایالتها و هم از طریق نمایندگی ایالتها («بوندس‌رات») دوباره در سطح ??درال. مضا?? براین در نظام ??درال دو نوع تقسیم قوا وجود دارد: هم بین قوای مقننه، اجرائیه و قضائیه و هم بین دولت مركزی و دولتهای ایالتی. این نیز دلیل دیگر بر دمكراتیكتر بودن سیستم ??درال به نسبت سیستم متمركز می‌باشد. و بالاخره نظام ??درال به كادر سیاسی و دولتی بیشتری به نسبت نظام متمركز نیاز دارد و این خود باعث ??عال‌تر شدن مردم و نخبگان سیاسی برای شركت در پروسه سیاسی جامعه میشود.

صر?? این پدیده از الیگارشی دولت و انباشت بیش از حد قدرت در دست عده‌ای معدود و ??ساد اداری جلوگیری به عمل می‌آورد. در برخی از كشورهای جهان معضل ملی وجود دارد به این معنی كه جنبشهایی در آن وجود دارند كه طالب دستیابی به حق تعیین سرنوشت سیاسی خود، دستیابی به حقوق ملی، قومی، ??رهنگی و زبانی خود هستند، طالب شركت در حاكمیت سیاسی و ر??ع تبعیضات شووینیستی و آسیمیلیستی هستند، لذا آنها برای دستیابی به این هد?? و ر??ع تشنج، نظام ??دراتیو را پیاده كرده‌اند. چون ??درالیسم از این جنبه (دستیابی برابر قدرت سیاسی) نیز قادر است عدالت را برقرار سازد و نقش تشنج‌زدایی و قانونمندی خود را ای??اء كند.

بی‌جهت نیست كه اكثر كشورهای ??درالیستی از جمله آرامترین، بااعتبارترین، نیرومند‌ترین و عدالتخواه‌ترین كشورها در عرصه جهان می‌باشند (بنگرید به سویس، آلمان، كانادا، ...)، و این درحالیست كه ما به طور نسبی بیشتر طغیانها را در كشورهای متمركز و مركزگرا با دكترین «یك ملت ـ یك دولت» داریم.

 

 

اگر از زاویه «انتگراسیون» به مسئله نگاه کنیم، برای یک ایرانی ساکن آلمان در چه مواردی نظام ??دراتیو حاکم در آلمان بیگانه است؟ در چه مواردی عادت کردن یا تنظیم کردن خود با آن سخت است؟ در کدام موارد کنار آمدن با آن ساده است؟

 

هر چند قانون مهاجرت كه موضوع اصلی آن «انتگراسیون» است یك قانون ??درال می‌باشد، اما همین قانون می‌تواند در ایالتهای مختل?? به اشكال مختل?? اجرا شود و ما می‌توانیم به ایالتهایی كوچ كنیم كه بر آنیم در آنها موقعیت بهتری را خواهیم داشت. نظام ??دراتیو اصولاً برای همه ما ایرانیان بیگانه است، چرا كه ما در یك كشور غیردمكراتیك و بسیار متمركز پرورده شده‌ایم.

حتی بسیاری از روشن??كران ما آگاهی درستی در مورد این نظام ندارند. با این وص?? تصور نمی‌كنم كه كنار آمدن یا نیامدن با این كشور به نظام آن مربوط گردد، چه كه به عقیده من نظام سیاسی در آلمان دمكراتیك‌تر و بازتر از خ??لقیات مردم این كشور می‌باشد.

 

 

در ماههای اخیر از ر??رم در سیستم ??درالیسم کشور صحبت شده و آخرین تلاش در این زمینه به شکست انجامید. این ر??رم از کدام ضرورت ناشی شده وچه مواردی را شامل می شود؟

 

??وقاً گ??تیم كه نظام ??درال در آلمان كئوپراتیو می‌باشد، به این معنی كه هم دولتهای ایالتی در دولت ??درال مركزی (از طریق ارگان مشتركشان ،بوندس‌رات (شورای ??درال) قدرت زیاد دارد و هم دولت ??درال از طریق صلاحیتهای زیاد اجرایی و قانونگذاری از قدرت زیادی در ایالتها برخوردار است.

60 درصد از قوانینی كه در مجلس ??درال (بوندس‌تاگ) تصویب می‌شوند، قبل از اینكه به تصویب نهایی برسند نیاز به رأی موا??ق ایالتها (یا بهتر بگوییم به رأی موا??ق نمایندگی آنها در سطح ??درال دارند) كه «بوندس‌رات» (شورای ??درال) نام دارد. در «بوندس‌رات» هر ایالت به نسبت جمعیت 3 الی 6 نماینده دارد كه از طر?? دولتهای ایالتی به این ارگان اعزام می‌شوند.

خوب، در چندین دهه اخیر غالباً اینطور بوده كه موقعی كه ائتلا??ی در بوندس‌تاگ (مجلس ??درال) اكثریت داشته و دولت ??درال را تشكیل داده، اكثریت اعضای نمایندگی ایالتها («بوندس‌رات» یا شورای ??درال) دست احزاب مخال?? بوده است و این احزاب هم طرحها و لایحه‌های احزاب حاكم در سطح ??درال را رد می‌كنند، چنین است كه به قول خودشان «ر??رم‌شتاو» بوجود می‌آید و هیچ قانون درست و حسابی تصویب و به اجرا درنمی‌آید. اكنون هم با این وضعیت روبرو هستیم:

 

طرحهایی كه حزب سوسیال‌دمكرات آلمان و حزب سبزها در مجلس ??درال این كشور به تصویب می‌رسانند، در «بوندس‌رات» كه در آن حزب دمكرات مسیحی، سوسیال‌مسیحی و حزب دمكراتهای آزاد اكثریت دارند (به این دلیل كه اكثریت ایالتها دست آنهاست) رد می‌گردند و بلوكه می‌شوند و به این ترتیب دولت ??درال بدون جلب نظر موا??ق اپوزیسیون، كار زیادی نمی‌تواند از پیش ببرد. سالهاست كه این پدیده «من??ی» مورد نكوهش قرار می‌گیرد و در مورد آن بحث می‌شود. تا اینکه عاقبت سال پیش كمیسیونی برای ر??ع این نقیصه و ر??رم نظام ??درال در آلمان تشكیل شد. نیمی از اعضای این كمیسیون به دولت ??درال وابسته‌اند و نیم دیگرآن به دولتهای ایالتی. از طر?? دولت ??درال ??رانتس مونته‌??رینگ (رئیس حزب سوسیال‌دمكرات آلمان) رئیس این مجمع می‌باشد و از طر?? ایالتها ادموند شتویبر (رئیس حزب سوسیال مسیحی آلمان). قرار بر این بود كه از یك طر?? به اختیارات و صلاحیتهای ایالتها در حوزه ایالتی ا??زوده شود، در عوض از اختیارات و حق وتوی آنها در سطح ??درال كاسته شود كه عاقبت بر سر قانون نظام آموزش عالی به توا??ق نرسیدند.

اما با شناختی كه من از آلمان دارم، مطمئن هستم كه این ر??رم به زودی به تصویب خواهد رسید، تنها در حال حاضر هر دو طر?? بر نظرات خود پا??شاری می‌كنند، تا طر?? مقابل را به سازش و مصالحه بیشتر مجبور سازند، دست آخر اما راه حلی بینابینی خواهند یا??ت، همانطور كه همیشه در آلمان بعد از جنگ جهانی دوم چنین بوده و نزاع از طریق مذاكره حل و ??صل گردیده است.